On 27 June 2025, the Autoriteit Consument en Markt approved the merger between the media groups DGP Media and RTL Nederland. With regard to labour issues, the Autoriteit Consument en Markt’s decision is interesting on several levels. In addition to asserting its competence to take labour market issues into account, the authority seeks to address the problems faced by workers as a whole, regardless of whether they have an employment contract. In this respect, it complies with ILO standards, which apply to all workers, regardless of their contractual arrangements. The authority’s decision also takes into account the specific characteristics of the labour market and the corrective mechanisms of market power that exist within it, through collective bargaining.  For these reasons, it can be said that the decision contributes to the development of a legal discourse in the field of labour, which reinforces the legitimacy of competition law without undermining its robustness.

By Jean-Benoît Maisin^[1]

Introduction

Les préoccupations liées à l’intérêt public font régulièrement leur apparition en droit de la concurrence. Elles ne se cantonnent pas aux recommandations de la doctrine académique^[2]. L’action des autorités y fait également écho, que ce soit dans leur travail de production réglementaire ou de celui de mise en œuvre des normes. On retiendra, pour l’exemple, l’introduction d’enjeux liés à la durabilité dans les lignes directrices sur les accords de coopération horizontale de 2023  de l’Union européenne^[3], ou encore le soucis de la protection de la démocratie et de la pluralité des médias dans les décisions de la CMA du Royaume-Uni^[4]. Ces différents interventions renvoient à l’analyse d’un droit de la concurrence « éponge » des problématiques d’intérêt public, à la façon dont l’explique Ariel Ezrachi, ou d’un droit de la concurrence polycentrique, comme théorisé par Ioannis Lianos^[5].

Dans ce cadre, comment considérer les enjeux liés au marché du travail ? Faut les considérer comme un intérêt public parmi d’autres ? Une partie de la doctrine académique semble le suggérer^[6]. C’est pourtant un autre chemin qu’a pris l’autorité de la concurrence des Pays-Bas, dans une affaire de contrôle de concentration entre les entreprises RTL et DPG Media. Dans la décision du 27 juin 2025, l’Autoriteit Consument en Markt valide un projet de concentration dans le domaine des médias. Le projet concerne les entreprises RTL Nederlands et DPG Media. Par sa décision, l’ACM impose des conditions strictes afin de préserver la pluralité des médias. Lors de l’examen, l’autorité se penche aussi avec attention sur les éléments liés au marché du travail concerné, à savoir celui de la production, de la vente et de l’offre de nouvelles journalistiques. L’autorité considère alors que les enjeux liés au marché du travail relèvent du droit de la concurrence, et elle développe une pratique de prise en compte des enjeux du travail à l’occasion des contrôles de concentration. Cette approche, qui s’appuie sur des apports substantiels de doctrine^[7], présente un intérêt pour le commentateur juridique. En effet, elle permet de développer un discours juridique relatif à la prise en compte des enjeux du travail en droit de la concurrence.

Intérêt de la décision

Au regard des enjeux du travail, la décision du 27 juin 2025 de l’Autoriteit Consument en Markt présente un intérêt sur quatre plans. (i) Elle affirme la compétence de l’autorité nationale de la concurrence des Pays-Bas afin d’intégrer les enjeux liés aux marchés du travail, lors du contrôle d’un projet de concentration. (ii) La décision apporte plusieurs enseignements liés à la méthode d’analyse du marché du travail (dont certaines peuvent être critiqués). En premier lieu, face à un marché du travail des journalistes toujours plus fissuré, l’autorité cherche à saisir les problématiques auxquelles font face les travailleurs dans leur ensemble, quel que soit l’arrangement contractuel. (iii) En second lieu, la décision de l’autorité tient compte des particularités liées au marché de travail. En effet, il y existe des mécanismes correctifs du pouvoir de marché au travers de la négociation collective de travail. (iv) Cependant, en ce que la décision évalue les possibilités de reclassement des travailleurs dans des emplois connexes pour évaluer le pouvoir de maché, elle risque de méconnaître des fondamentaux consacrés par des convention de l’Organisation internationale du travail.

(i) L’affirmation de la compétence de l’autorité

Aux points 797 et 808 de la décision, l’autorité affirme sans ambivalence sa compétence au regard des marchés du travail concernés par le projet de fusion. Elle commence par constater que le domaine de la production, de la vente et de l’offre de nouvelles concerne une activité économique au sens de l’arrêt Höfner de la Cour de justice. L’autorité complète, par renvoi à une décision du 10 avril 2020, en disant que l’embauche de journalistes (salariés ou freelance) relève d’une activité économique. Toujours au point 797 de la décision, elle ajoute que le recrutement de journalistes constitue un marché d’approvisionnement (un marché d’achat), sur lequel les parties au projet de fusion peuvent se concurrencer. Elle conclut alors, au point 798, en établissant que le recrutement de journalistes (tant salariés qu’indépendants) constitue une activité économique et relève donc du droit de la concurrence. Dans ce sens, elle rallie les avis d’une doctrine influente, selon laquelle rien ne devrait différencier l’application du droit de la concurrence dans les marchés de vente et dans les marchés d’achat^[8]. Des juridictions ont également adopté un raisonnement similaire, comme dans l’affaire de contrôle de concentration emblématique Penguin Random House – Simon & Schuster^[9]. En droit de l’Union, les décisions récentes relatives à l’application de l’article 101, TFUE ont également tendance à appliquer cette disposition vis-à-vis du marché du travail de la même façon qu’aux autres marchés de biens et de services. Dans ce sens, les accords entre les entreprises, comme ceux qui restreignent la mobilité de la main d’œuvre (no-poach) ou qui fixent les salaires (wage-setting), ont été qualifiées de restrictions par objet interdites, dans la mesure où elles présentent un degré de nocivité suffisant^[10]. Un élément clé en découle : les questions liées au travail ne sont pas, en droit de la concurrence, des questions d’intérêt public ; il s’agit de son champ d’application immédiat.

(ii) L’examen au-delà du statut d’emploi

Le marché du travail est de plus en plus fissuré^[11]. Des travailleurs actifs côte-à-côte ont souvent des statuts juridiques variés. L’arrêt FNV Kunsten de la Cour de justice a montré les difficultés qui en découlent tant dans l’application des conventions collectives de travail que du droit de la concurrence^[12]. Pourtant, les organes de contrôle de l’Organisation internationale du travail insistent sur le fait que les standards qu’elle promeut s’appliquent quel que soit le statut ou la situation contractuelle du travailleur^[13]. Dans ce sens, les mécanismes de protection devraient s’appliquer tant aux travailleurs sous statut salarié qu’aux freelances.

Dans sa décision relative à l’affaire RTL Nederlands – DPG Media, l’autorité de la concurrence va dans le sens d’une prise en compte générale du marché du travail, englobant tant le marché d’achat de services journalistiques salariés que celui des freelances. On lit par exemple au point 808 de la décision, qu’aux fins de l’appréciation du projet de concentration, la distinction entre les deux publics peut être laissée de côté. En effet, selon l’autorité, cette distinction juridique n’influence pas l’évaluation matérielle de la concentration envisagée. Ce faisant, la décision réalise un saut épistémologique revendiqué par la doctrine en droit du travail, consistant à dépasser les barrières conceptuelles de cette branche du droit^[14]. En réalisant son contrôle indistinctement du statut ou de la situation contractuelle des travailleurs, elle est conforme aux fondamentaux de l’Organisation internationale du travail. La décision néerlandaise rejoint d’autres décisions, dans le cadre desquels les conditions de travail ont été prise en comptes, indifféremment des arrangements contractuels entre les travailleurs et leur donneur d’ordres^[15].

(iii) La prise en compte du rôle correcteur de la négociation collective de travail

Le droit de la concurrence et la négociation collective de travail entretiennent des affinités surprenantes. Ainsi, la formule consacrée de l’Organisation internationale du Travail selon laquelle « Labour is not a commodity » provient du Clayton Act^[16]. C’est également dans un acte du Congrès relatif au droit de la concurrence, le Norris-LaGuardia Act, qu’on lit que les travailleurs sont libres de négocier collectivement afin d’apporter un contrepoids au pouvoir des propriétaires d’entreprises^[17]. La fonction correctrice d’inégalité de la négociation collective semble partagée dans l’Union européenne, où des auteurs expliquent que « la négociation collective contribue à renforcer la position contractuelle des travailleurs »^[18]. Ce rôle reconnu à la négociation collective de travail ne l’éloigne pas du droit de la concurrence ; au contraire, il l’en rapproche. La doctrine souligne en effet que le droit de la concurrence « substitue au mythe de l’égalité théorique qui a longtemps présidé au droit des contrats une recherche d’égalité concrète »^[19]. Selon d’autres, s’inscrivant dans le travail du Professeur Ghestin, le droit de la concurrence « restaure le principe d’équilibre contractuel que la partie dotée de la puissance économique a une propension naturelle à bafouer »^[20].

Dans la mesure où les deux techniques – droit de la concurrence comme négociation collective –  contribuent à restaurer une égalité concrète, l’analyse de cette dernière requiert de prendre en compte le rôle conjugué de chacun d’entre eux. C’est ce que réalisent, dans un sens, les lignes directrices adoptées par la Commission européenne relatives à l’application du droit de la concurrence de l’UE aux conventions collectives concernant les conditions de travail des travailleurs indépendants sans salariés^[21]. En effet, le considérant 32 des lignes directrices prévoit que « les travailleurs indépendants sans salariés […] peuvent […] se trouver dans une faible position de négociation vis-à-vis de leur(s) contrepartie(s) et donc éprouver des difficultés à influencer leurs conditions de travail ». Dans ce cas, « les conventions collectives peuvent être un moyen légitime de corriger le déséquilibre du pouvoir de négociation entre les deux parties »^[22] et les autorités de la concurrence seraient invitées à ne pas intervenir « contre les conventions collectives conclues entre les indépendants sans salariés et leur(s) contrepartie(s) »^[23]. En d’autres mots, dans la poursuite de l’égalité concrète il peut y avoir entre le droit de la concurrence et la négociation collective de travail une logique d’exclusion (comme dans l’arrêt Albany de la Cour de justice^[24]), mais aussi comme ici, des complémentarités.

L’autorité de la concurrence des Pays-Bas applique la logique de la complémentarité entre les deux techniques aux points 843 à 848 de la décision de juin 2025. Elle commence par constater aux points 829 et 830 que, dans le marché concerné, des mécanismes de négociations collectives existent et qu’ils couvrent tant les travailleurs salariés que les freelances. L’autorité analyse ensuite les dynamiques de négociation collective, en remarquant que les discussions ont connu des soubresauts et que c’est à la suite de menaces de grèves qu’un accord a été conclu. Elle procède ensuite à l’examen du contenu des accords, en remarquant qu’ils conduisent à une augmentation significative des revenus des travailleurs, quel que soit l’arrangement contractuel. L’autorité conclut aux points 848 (pour les salariés) et 856 (concernant les freelance) que les travailleurs réunis en associations disposent d’un contre-pouvoir suffisant pour défendre leur intérêt. Elle en déduit qu’il est peu plausible que le projet de concentration entraine une détérioration significative des conditions de travail des journalistes (indépendants ou non) et décide de ne pas imposer des mesures correctrices complémentaires^[25]. Au-delà de la méthode, la décision de l’ACM nous intéresse par ce qu’elle dit en creux : si, à l’occasion d’un contrôle de concentration, aucun pouvoir de négociation collectif des travailleurs n’apparait, l’autorité est amenée à considérer plus sérieusement le risque de détérioration des conditions de travail. A cet égard, l’autorité néerlandaise adopte une approche méthodologique déjà mise en œuvre par la Federal Trade Commission des Etats-Unis, dans l’affaire Microsoft Corporation – Activision Blizzard, Inc.^[26]

(iv) Un hiatus : le libre choix de l’occupation professionnelle

La liberté de contracter irrigue, dans nos espaces juridiques, tant les relations entre les entreprises que celles que nouent les travailleurs avec leur donneur d’ordre (employeur ou autre). Pour ce qui a trait au travail, l’article 5 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union comme la Convention 29 de l’OIT (considérée comme l’acquis constitutionnel de l’organisation) prohibent le travail forcé. À cet égard, les experts de la Commission pour l’application des Conventions et des Recommandations (CEACR) expliquent qu’une contrainte extérieure ou une coercition indirecte entravant la liberté d’un travailleur de « s’offrir de plein gré » peut résulter « de la pratique d’un employeur »^[27]. La Commission a aussi considéré que, s’agissant de la liberté des travailleurs de quitter leur emploi, même dans les cas où l’emploi est à l’origine le résultat d’un accord conclu librement, les travailleurs ne sauraient aliéner leur droit au libre choix de leur travail^[28].

Ces garanties internationales ont leur importance au regard de la décision de l’ACM. L’autorité constate aux points 805 et 857 que les mouvements d’entrée et de sortie du marché du travail des journalistes sont importants. Autrement dit, de nombreux journalistes ont déjà exercé des métiers différents et il est courant qu’un journaliste se réoriente vers une autre fonction. L’autorité en tire comme conclusion que, au vu des capacités de reclassement importantes des journalistes dans le marché général de l’emploi, le pouvoir de marché de l’entreprise dominante dans le segment de l’achat de services journalistes est atténué. L’analyse semble méconnaitre en partie les fondamentaux du travail, selon lesquels le libre choix du travail doit rester entier. En effet, l’autorité décide qu’il est inutile d’imposer une mesure corrective en partie parce que les journalistes sont susceptibles de trouver d’autres occupations.

On peut mettre cette question en lien avec la consultation récemment ouverte par la Commission européenne relativement à la révision des lignes directrices concernant le contrôle des concentrations. Le document G de la Commission européenne présenté dans ce cadre explique que  les spécificités du marché du travail impliqueraient « l’examen de nombreux marchés, ce qui est susceptible d’augmenter la complexité de certains contrôles de concentration »^[29]. Comme l’autorité néerlandaise, la Commission parait omettre que tout travailleur doit pouvoir, par la loi, choisir (de conserver) son emploi. Or, la prise en compte des capacités de reclassement dans des marchés connexes vient s’y opposer. La remarque, fondée sur les fondamentaux du travail, présente aussi un avantage méthodologique : là où l’examen de nombreux marchés du travail pourrait effrayer une autorité déjà en surcharge, le fait de se concentrer sur celui du métier lié permet de simplifier l’analyse.

Conclusion

La décision RTL Nederlands et DPG Media de l’autorité néerlandaise de la concurrence présente de nombreux intérêts. Le plus important est qu’elle permet d’élaborer un discours juridique relatif à la prise en compte des enjeux du travail dans l’application des règles de concurrence. Loin des questions politiques partisanes, la méthode qui s’y développe considère le marché du travail comme un marché soumis aux règles de la concurrence, tout en prenant en compte ses spécificités (notamment du fait de l’existence d’un mécanisme correcteur des positions de domination, au travers de la négociation collective de travail). Ce faisant, le droit de la concurrence montre comment des enjeux variées présentant des dimensions concurrentielles peuvent être intégrés dans un processus juridico-légal^[30]. Il se renforce également lui-même, en augmentant sa légitimité sans pour autant perdre de sa robustesse^[31].

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^[1] PhD, Trade Union Lawyer, former member of the Belgian National Labour Council. The author declares no conflict of interest.

^[2] Comme, par exemple : S. Holmes, « Climate Change, Sustainability and Competition Law in the UK », ECLR, 2020.

^[3] Lignes directrices sur l’applicabilité de l’article 101 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux accords de coopération horizontale, C/2023/4752 final, point 9.

^[4] Par exemple, 21st Century Fox, Inc/Sky Plc. (2018). Provisional findings report (CMA 2018). Retrieved February 10, 2022. Sur ces enjeux : I. Kokkoris, « Media plurality assessment as a public interest concern in UK merger control », Competition and Regulation in Network Industries, numéro 24(4), pp. 158-173.

^[5] A. Ezrachi, « Sponge », Journal of Antitrust Enforcement, 2017, numéro 5(1), p. 49  ; I. Lianos, « Polycentric Competition Law », Current Legal Problems, 2018, numéro 71(1), p. 169.

^[6] Par ex., récemment : C. Bergqvist,   « Antitrust Enforcers of the World, Unite! – Time to rethink Article 101 TFEU and labor, market restrictions », 2025. Disponible sur SSRN : https://ssrn.com/abstract=5460954 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.5460954.

^[7] I. Marinescu,  E. Posner, « Why Has Antitrust Law Failed Workers? », Cornell Law Review, 2020, numéro 105,  p. 1343.

^[8] I. Marinescu, H. Hovenkamp, « Anticompetitive Mergers in Labor Markets », Faculty Scholarship at Penn. Law, 2018, p. 1965 ; S. Naidu, E. Posner and E. Weyl, « Antitrust Remedies for Labor Market Power », 132 Harv. L. Rev., 2018, numéro 132, p. 536.

^[9] U.S. District Court for the District of Columbia, 31 octobre 2022, Penguin Random House – Simon & Schuster. Sur l’application du droit de la concurrence au marché du travail en droit de l’Union, voy. CJUE, 21 décembre 2023, Royal Antwerp Football Club, C‑680/21, points 107, 109 et 110. 

^[10] CJUE, 21 décembre 2023, aff. C‑680/21 Royal Antwerp Football Club, ECLI:EU:C:2023:1010, point 101 et s. ; CJUE, 21 décembre 2023, aff. C‑333/21, European Superleague Company, ECLI:EU:C:2023:1011; AdC, Décision 25-D-03 du 11 juin 2025 relative à des pratiques mises en œuvre dans les secteurs de l’ingénierie et du conseil en technologies, ainsi que des services informatiques.

^[11] D. Weil, The Fissured Workplace: Why Work Became So Bad for So Many and What Can Be Done to Improve It, Harvard, Harvard University Press, 2014.

^[12] C.J.UE., 4 décembre 2014, FNV Kunsten Informatie en Media contre Staat der Nederlanden, aff. C-413/13, ECLI:EU:C:2014:2411.

^[13] Par exemple, Comité de la liberté syndicale, cas n° 2481, 344^ème rapport du Comité de la liberté syndicale, mars 2007, para. 840. A cet égard, X. Beaudonnet, « Le droit de négociation collective des travailleurs considérés comme indépendants au regard des normes de l’Organisation internationale du travail », in D. Dumont, A. Lamine, J.-B. Maisin (dir.), Le droit de négociation collective des travailleurs indépendants, Bruxelles, Larcier, 2020.

^[14] P.-P. Van Gehuchten, « Travail en entreprises de plateformes et lien de subordination », Annales de Droit de Louvain, volume 83, 2021, numéro 2, p. 316 ; E. Kim, « Labor’s Antitrust Problem : A Case for Worker Welfare », The Yale Law Journal, volume 130, 2020-2021, numéro 2, pp. 429-476 ; A. Lyon-Caen, « Le juriste du travail spécialiste, donc généraliste », in K. Pagani, L. Dargent (dir.), L’avocat face à l’évolution du droit social, Paris, Dalloz, 2022.

^[15] U.S. District Court for the District of Columbia, 31 octobre 2022, Penguin Random House – Simon & Schuster.

^[16] 15 U.S.C. § 17.

^[17] 29 U.S.C. § 102 (1914).  

^[18] S. Rainone, N. Countouris, « Collective bargaining and self-employed workers. The need for a paradigm shift », ETUI Policy Brief, novembre 2021. Voir encore : N. Countouris, V. De Stefano, « The Labour Law Framework: Self-Employed and Their Right to Bargain Collectively », Bulletin of comparative labour relations, 2021, disponible sur SSRN: https://ssrn.com/abstract=3763214.

^[19] E. Claudel, « La protection du contractant vulnérable en droit de la concurrence : une approche pragmatique », in S. Le Gac-Pech (dir.), Les droit du contractants vulnérable, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 83-124.

^[20] A. Brunet, J.-C. Ohlmann, « Le droit de la concurrence : instrument de restauration de la libre volonté contractuelle » in Le rôle de la volonté dans les actes juridiques : études à la mémoire du professeur Alfred Rieg, Bruxelles, Bruylant, 2000, pp. 129-155, spéc. p. 135.

^[21] Communication de la Commission. Lignes directrices relatives à l’application du droit de la concurrence de l’UE aux conventions collectives concernant les conditions de travail des travailleurs indépendants sans salariés, COM (2022) 6846 Final, {SEC(2022) 345 final} – {SWD(2022) 321 final} – {SWD(2022) 322 final}.

^[22] Considérant 33 des lignes directrices.

^[23] Considérant 34 des lignes directrices.

^[24] C.J.U.E., 21 septembre 1999, Albany International BV contre Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, aff. C-67/96, ECLI:EU:C:1999:430.

^[25] Point 866 de la décision.

^[26] Federal Trade Commission, Microsoft Corporation, a corporation, and Activision Blizzard, Inc., a corporation, https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/2210077-microsoftactivision-blizzard-matter (3 décembre 2024).

^[27] Etude d’ensemble relative à la convention (nº 29) sur le travail forcé, 1930, et à la convention (nº 105) sur l’abolition du travail forcé, 1957, C.I.T., 96^e session, 2007, Rapport III (Partie 1 B), Eradiquer le travail forcé, point 38.

^[28] Ibid, point 40.

^[29] Point 122 du document G de la consultation publique approfondie menée par la Commission dans le cadre de la révision des lignes directrices relatives au contrôle des concentrations, « Public policy, security and labour market considerations ».

^[30] L. Davis, When Legislation Contains Multiple Goals, a Coherent Adjudicative Model is Essential: A Case Study of South Africa’s Competition Law, King’s College London, 2024.

^[31] S. Makris, « EU Competition Law as Responsive Law », Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2021, pp. 1-41